A relevância de Douglass North

Para a ciência econômica e para o Brasil

“Para avançar economicamente, é preciso que as regras do jogo, formais ou não, reforcem incentivos para que as organizações – e o povo em geral, acrescento –, se engajem em atividades produtivas ou em estimulá-las.”

Roberto Macedo

Faleceu em novembro de 2015, aos 95 anos, um dos mais importantes economistas contemporâneos, Douglass North, principal expoente de uma corrente do pensamento econômico conhecida como neoinstitucionalismo ou nova economia institucional e ganhador do Prêmio Nobel de Economia em 1993, juntamente com Robert Fogel.

Como seu falecimento ocorreu quase simultaneamente às prisões do senador Delcídio Amaral e do banqueiro André Esteves, quase não houve repercussão na imprensa brasileira, muito envolvida com os novos episódios da Operação Lava-Jato.

Uma pena, pois a contribuição de Douglass North é de fundamental importância não apenas para a evolução da ciência econômica, mas também para o Brasil, como espero demonstrar na sequência deste breve artigo.

Três publicações recentes levaram-me a escrever este tardio reconhecimento da relevância de Douglass North: a primeira foi um artigo do Prof. Bruno Meyerhof Salama, da Escola de Direito da Fundação Getúlio Vargas de São Paulo, intitulado Douglass North e a Lava Jato; o segundo foi um artigo do Prof. Roberto Macedo na sua coluna de O Estado de S. Paulo intitulado Estratégia – crescimento econômico; e o terceiro foi uma entrevista do embaixador Luiz Augusto Castro Neves, ex-embaixador em Pequim (2004-2008) e atual presidente do Conselho Empresarial Brasil-China (CEBC), concedida à jornalista Monica Gugliano no caderno especial Eu & Fim de Semana do Valor Econômico.

1. Douglass North, o institucionalismo e o neoinstitucionalismo

Nascido em Cambridge, Massachusetts, no dia 5 de novembro de 1920, Douglass Cecil North ocupou, desde 1983, como professor titular, a cátedra Henry R. Luce of Law and Liberty, na Washington University, em Saint Louis.

Com a nova economia institucional, North deu contiuidade, com significativas adaptações, à visão institucionalista que teve em Thorstein Veblen seu maior expoente.

O pensamento econômico institucionalista surgiu no início do século XX, nos Estados Unidos, tendo em Thorstein Veblen seu nome de maior destaque. No Dicionário de economia do século XXI, o Prof. Paulo Sandroni refere-se a essa escola de pensamento econômico da seguinte forma:

Desenvolve uma análise econômica baseada no estudo das estruturas, regras e comportamentos de instituições – como empresas, sindicatos, o Estado e seus organismos. Ressaltando o papel da estrutura e da organização política e social na determinação dos acontecimentos econômicos, os institucionalistas entraram em aberta polêmica com os economistas ortodoxos, criticando-os por distorcerem a realidade pelo uso de modelos puramente teóricos e matemáticos, não levando em conta o ambiente institucional que envolve a economia. Para os institucionalistas, não é a racionalidade, mas os instintos e costumes que movem o comportamento econômico; não é a competição pelo mercado, mas a competição por riqueza e poder. Desse modo, defendem a importância de outras disciplinas sociais, como a sociologia, a política e a antropologia no estudo e na solução dos problemas econômicos.

Nessa linha, há também um posicionamento claramente favorável a uma ativa intervenção do governo na economia, tanto é que em vários manuais de história do pensamento econômico os economistas institucionalistas das gerações posteriores são enquadrados na escola keynesiana, cuja influência foi tão acentuada do final da Segunda Guerra até a década de 1970 que se tornou comum o uso da expressão grande consenso keynesiano. Com o crescente desgaste do keynesianismo, tornado mais claro a partir das experiências de Margaret Thatcher, na Inglaterra, e Ronald Reagan, nos Estados Unidos, ocorreu um refortalecimento das correntes de pensamento econômico de inspiração liberal. O neoinstitucionalismo faz parte das diversas correntes de pensamento econômico liberal, sintetizadas no quadro apresentado no item seguinte.

A maneira como se posiciona em relação à intervenção governamental na economia é o principal fator de distinção entre a visão institucionalista e a neoinstitucionalista. Enquanto a primeira tem uma visão favorável, a segunda tem uma visão, por princípio, contrária à intervenção governamental.  

2. O neoinstitucionalismo no pensamento econômico liberal contemporâneo 

Como já assinalado, tem havido uma ampla disseminação da expressão neoliberalismo para se referir a diferentes linhas de pesquisa do pensamento econômico liberal contemporâneo, como se fosse tudo “farinha do mesmo saco”, para usar uma expressão bem popular. Esse reducionismo, a meu juízo, só pode ser produto de duas coisas: ignorância (no sentido de desconhecimento) ou má fé.

A esse respeito, assim se referiu o Prof. Eduardo Giannetti:

Todas elas [essas linhas] se ergueram contra o alargamento das fronteiras econômicas do Estado, o paternalismo e o cerceamento da liberdade individual. Todas defenderam o mercado regido pelo sistema de preços contra o planejamento central, a economia mista e o ativismo macroeconômico. Daí seu prolongado ostracismo na maré alta da “nova esquerda” e do “grande consenso keynesiano”, até meados dos anos 70.

Embora concordem no que se refere aos aspectos supramencionados, essas diversas correntes ou escolas de pensamento apresentam uma série de divergências acerca de determinados assuntos pontuais. O que é certo, contudo, é que nenhum dos expoentes contemporâneos do liberalismo defende aquele “laissez-faire” tão puro quanto ingênuo – coisas do tipo “Estado-vigia” ou “Anarquia mais o delegado” – que seus críticos teimam em lhes imputar, ainda que ao abrigo confortável de vaguíssimas generalizações.

O tom genérico das críticas ao modelo neoliberal ganhou força no Brasil com o sentimento profundo de frustração de quem esperava uma reinvenção da roda e se decepcionou com a manutenção da política de juros altos por parte do governo Lula. E, a exemplo do que ocorreu inúmeras outras vezes, percebe-se agora mais uma vez o caráter altamente simplista e genérico das acusações dirigidas ao liberalismo. Na quase totalidade das vezes, aparecem sem quaisquer referências específicas a pensadores liberais.

Novamente recorro ao Prof. Eduardo Giannetti da Fonseca, que a esse respeito assim se expressou:

O liberalismo é bombardeado de acusações genéricas, mas ninguém se arrisca a citar um nome sequer de autor que tenha defendido tais ideias. A razão é simples – alvos tão vagos e mal-definidos são fáceis de “acertar”. Dar nome aos bois revelaria o despropósito da acusação e deixaria o acusador nu.

O quadro que se segue é uma tentativa de sintetizar o pensamento econômico liberal contemporâneo.

             Fonte: MACHADO, 2004, p. 103.

Com base nessa tentativa de agrupamento das diversas correntes do pensamento econômico liberal contemporâneo, concluo esta parte com dois comentários e reflexões:

1^o) O agrupamento das escolas ou vertentes do pensamento econômico liberal contemporâneo em determinadas correntes constitui-se numa tentativa de reuni-las a partir de um certo núcleo de ideias mais ou menos comum. Trata-se, evidentemente, de uma opção pessoal de minha total e exclusiva responsabilidade.

2^o) O enquadramento da teoria da escolha pública, da escola do direito de propriedade e do neoinstitucionalismo numa corrente denominada contratualista reflete uma  forte aproximação da Economia com o Direito e a Política, aspecto muito bem explicado nos livros A Economia do Direito e da Lei, de Cento Velianovski, e Direito, Economia e Mercados, de Jairo Saddi e Armando Castelar Pinheiro. Vale ressaltar que nessa aproximação percebe-se uma interdependência cada vez maior entre essas três esferas do conhecimento. Em outras palavras, cada vez mais o economista precisa conhecer aspectos do direito e da ciência política, porque a influência desses fatores sobre a economia é cada vez mais nítida. O mesmo vale para juristas e cientistas políticos. Tal aproximação revela também a existência, entre os liberais, de diversos autores cuja abordagem está muito mais para a political economy do que para a economics, para retomar uma das muitas críticas de que costumam ser alvo. 

3. Bases teóricas fundamentais do neoinstitucionalismo 

Do que já foi dito, é possível depreender que para a escola neoinstucionalista (também conhecida como nova economia institucional) dois aspectos devem ser levados em consideração na análise do desempenho econômico de uma nação: as regras do jogo e a qualidade dos jogadores.

As regras do jogo correspondem às instituições, descritas por João Mellão Neto como sendo

… todos os valores, convicções, crenças e regras de conduta aceitos consensualmente por uma sociedade. Elas podem ter poder formal – caso dos códigos e leis aplicados pelo Judiciário – ou apenas força moral – caso em que os transgressores são punidos pela censura e pelo repúdio da própria comunidade.

Já a qualidade dos jogadores corresponde à capacidade dos agentes econômicos se desempenharem na competição do mercado. Essa capacidade, no entanto, só poderá ser medida de maneira efetiva se cada agente, nas suas interações, tiver a convicção de que todos os outros agentes, que com ele interagem, estarão submetidos às mesmas condições. Sendo assim, essas condições devem privilegiar a competência e não os privilégios, e isso exige regras claras, transparentes, de conhecimento prévio e generalizado, e, dentro do possível, estáveis.

Portanto, sob a ótica neoinstitucionalista, ao se analisar o desempenho de uma economia é preciso levar em conta as regras do jogo e a qualidade dos jogadores, considerando sempre que a segunda é condicionada pelas primeiras.

A outra base teórica de grande importância da nova economia institucional diz respeito aos custos de transação, conceito consagrado por Ronald Coase (Prêmio Nobel de Economia em 1991), que o considerou como um quarto fator de produção, além dos três clássicos considerados pelos economistas: a terra, o capital e o trabalho.

João Mellão Neto define custos de transação como

… todos os dispêndios – de dinheiro, de tempo, de trabalho e de risco – em que uma empresa ou um indivíduo incorrem ao se relacionarem com o mercado. Um industrial, por exemplo, para produzir necessita amealhar capital, matérias-primas, mão-de-obra, máquinas e equipamentos, e assim por diante. Cada um desses componentes, além de seu preço, embute também o seu “custo de transação”, que são os riscos, tributos e despesas indiretas inerentes à operação de compra e venda.

Incorporando à sua análise essa contribuição de Ronald Coase, os neoinstitucionalistas observam que quanto mais baixos relativamente aos demais forem os custos de transação, mais uma empresa – ou uma nação – cresceria.

Cabe aqui destacar o significado de instituições considerado por Douglass North:

Instituições são as regras do jogo em uma sociedade; mais formalmente, representam os limites estabelecidos pelo homem para disciplinar as interações humanas. Em consequência, elas estruturam os incentivos que atuam nas trocas humanas, sejam elas políticas, sociais ou econômicas. As mudanças institucionais dão forma à maneira pela qual as sociedades evoluem através do tempo e, assim, constituem-se na chave para a compreensão da mudança histórica.

Feito esse esclarecimento, concluo esta seção destacando a importância atribuída por North e pelos neoinstitucionalistas a aspectos considerados essenciais para a obtenção de altos níveis de produtividade, pré-requisito básico de sobrevivência e diferenciação num mundo marcado pela acirrada competitividade. Tal importância fica nítida no trecho que se segue do próprio Douglass North.

Um mercado eficiente é consequência de instituições que, em determinado momento, oferecem avaliação e execução contratuais de baixo custo, mas o meu tema aqui se refere aos mercados que mantêm essas características em bases permanentes. Para que a eficiência seja duradoura, é essencial haver instituições econômica e politicamente flexíveis, que se adaptem às novas oportunidades. Tais instituições eficientes e adaptáveis têm que oferecer incentivos para a aquisição de conhecimentos e instrução, promover inovações e estimular a disposição de correr riscos e a criatividade. Em um mundo de incertezas, ninguém sabe a solução correta para os problemas que enfrentamos, como afirmou acertadamente Hayek. Portanto, as instituições devem estimular os ensaios e eliminar os erros. Um corolário lógico disso é a descentralização das decisões, permitindo à sociedade explorar diversas formas alternativas de resolução de problemas. É igualmente importante aprender com os fracassos e tentar evitá-los. As instituições, portanto, devem não só promover a avaliação dos direitos de propriedade a baixos custos e a legislação sobre concordatas, como também oferecer incentivos que estimulem decisões descentralizadas e mercados efetivamente competitivos.

4. A visão da corrente neoinstitucionalista e o Brasil 

Lamentavelmente, no Brasil, os custos de transação ainda se apresentam muito elevados, comprometendo a competitividade tanto de nossas empresas, como, por extensão, da nossa economia. Entre outras, as razões que contribuem para isso são as constantes mudanças nas regras do jogo, o frequente desrespeito aos direitos de propriedade, a falta de igualdade absoluta de todos perante a lei, a lentidão na tramitação dos processos legais, o sistema tributário caótico e as deficiências na infraestrutura que oneram a produção e o comércio de nossos bens e serviços.

A esse respeito, vale mencionar a recente declaração do embaixador Luiz Augusto Castro Neves, presidente do Conselho Empresarial Brasil-China (CEBC), publicada no caderno especial Eu & Fim de Semana do Valor Econômico.

Mas a verdade é que a incapacidade dos governantes brasileiros para estabelecer regras claras que atraiam investidores chineses é muito mais prejudicial à economia do Brasil do que a instabilidade na China. No Brasil não há certeza de nada. Uma regra que hoje é assim, amanhã não é mais. Onde está o marco regulatório? As finanças públicas são um caos, o País está endividado, o Estado não tem capacidade de investir. Qualquer acordo requer que seja feito o dever de casa. Os chineses fazem o deles. E o nosso, onde está?

O prejuízo decorrente do descaso com as questões institucionais, no entanto, não é um fenômeno recente. Ao contrário, encontra-se presente em boa parte de nossa história econômica, sendo um dos componentes do que alguns analistas e historiadores denominam de visão patrimonialista, segundo a qual os políticos e ocupantes dos cargos públicos exercem suas atividades confundindo o patrimônio público com o patrimônio particular e colocando os interesses pessoais ou dos grupos que lhes dão sustentação acima dos interesses da coletividade como um todo.

Entre os diversos autores que se valem da abordagem neoinstitucionalista para examinar a história econômica do Brasil e o impacto negativo do descaso com as instituições está José Júlio Senna. No livro Os parceiros do rei, ele realça exatamente esse aspecto como uma das principais razões pelas quais Brasil e Estados Unidos, cujas trajetórias de desenvolvimento andaram mais ou menos juntas, a partir de um determinado momento seguem caminhos e ritmos completamente diferentes. Enquanto nos Estados Unidos prevaleceu uma política descentralizada e assentada em bases institucionais cada vez mais sólidas, no Brasil o que predominou foi um Estado centralizador, que procurou sempre adaptar as instituições aos interesses dos governantes e de seus grupos de sustentação.

Os trechos que se seguem, extraídos desse livro de José Júlio Senna, intercalados com alguns comentários pessoais, são emblemáticos para ilustrar o contraste entre as trajetórias históricas do Brasil e dos Estados Unidos.

O ponto importante a destacar é que, desde a primeira hora, os americanos estiveram praticamente imunes á ação de um governo central, pois durante cerca de um século os ingleses não revelaram muito interesse por suas colônias. Além disso, o tipo de governo que os americanos realmente conheciam era de âmbito local. As assembleias legislativas (com algumas exceções), onde se faziam representar, cuidavam da tributação e do processo de alocação dos recursos públicos. Quando se sentiram espoliados pela Coroa inglesa, rebelaram-se. Consideraram um ato de tirania a primeira manifestação concreta de um poder superior. Era natural, assim, que encarassem com reserva a proposta de instituição de um governo nacional.

Constata-se, portanto, numa comparação com o centralismo que caracterizou o patrimonialismo da história política do Brasil, uma profunda diferença com a formação política dos Estados Unidos, fato este também enfatizado por Senna:

No fundo, foram os princípios de autogoverno, cedo implantados, que levaram os antifederalistas a não aceitar, de imediato, a sugestão de seus opositores. Em termos mais específicos, havia a preocupação de que o governo central se tornasse excessivamente poderoso, ferindo a liberdade dos próprios indivíduos. E foi esse o fator que acabou levando os Estados Unidos a terem um sistema bem mais balanceado, comparativamente ao Brasil, por exemplo, no tocante à distribuição de atribuições entre as diversas esferas de governo – local, estadual e federal. De fato, como resultado de todo esse processo, os estados americanos possuem, ainda hoje, um grau de independência não encontrável em outras federações, ou em países que se intitulam repúblicas federativas, inclusive o poder de legislar em matéria de direito substantivo.

Tendo por pano de fundo um tema que está na ordem do dia, a Operação Lava-Jato, quem fez uma análise muito interessante com base na teoria neoinstucionalista foi o Prof. Bruno Meyerhof Salama, que observa:

A reflexão de North acerca da evolução institucional tem na “ordem social” seu conceito-chave. Num país em que vigora o que North chamou de “ordem de acesso limitada”, o sistema político manipula o sistema econômico para que elites políticas possam capturar rendas e impedir o acesso por não-elites aos meios econômicos. Nesses países, as aparências enganam. Formalmente, a distribuição do poder pode ser tripartite, as burocracias estatais podem ser profissionais e as eleições podem ser pelo voto. Mas as restrições ao acesso são acima de tudo informais: vêm de pequenas e grandes corrupções de dentro e de fora da burocracia, das relações epicenas entre empresas privadas e estado, da dificuldade para a execução de contratos e proteção da propriedade, de convenções sociais perversas e, claro, de uma infinidade de óbices burocráticos, autorizações, registros, licenças e regulamentos. Por isso, a estabilidade do sistema só pode vir da cooperação e da troca de favores dentro da elite política e da plutocracia econômica. Quando todos têm telhado de vidro, ninguém ataca ninguém.

E prossegue:

Já num país de “ordem de acesso aberto” a dinâmica básica de geração de riqueza e alocação de poder não é mais baseada na troca de favores, mas na competição política e na corrida por inovações que geram progresso econômico. Nenhum grupo é capaz, individualmente, de se impor de modo hegemônico sobre os demais, e essa é a chave para a estabilidade do sistema. O relativo equilíbrio de forças impede a apropriação do estado por qualquer grupo e, por isso, a criação de privilégios se torna mais difícil. Mesmo que cada grupo esteja continuamente tentando se apropriar da coisa pública, nenhum deles é forte o suficiente para fazê-lo de forma decisiva. Os grupos se monitoram reciprocamente, e quando há algum problema – esse é o pulo do gato – o impasse é superado pela criação de regras impessoais e estáveis. Desse modo, um conjunto de impotentes vontades de conquistar o privilégio paradoxalmente conduzem à limitação do privilégio. Esse processo pavimenta a construção da “rule of law”, na reiterada dicção de North, ou do “estado de direito”, na formulação com que nos acostumamos no Brasil.

Atualmente, muitos outros analistas têm se baseado na visão neoinstitucionalista ao fazerem suas considerações sobre o funcionamento da economia brasileira. Além dos já mencionados neste artigo – Bruno Meyerhof Salama, Eduardo Giannetti, João Mellão e José Júlio Senna – eu destacaria Elizabeth Farina, Jorge Vianna Monteiro, Maílson da Nobrega, Marcos Fernandes Gonçalves da Silva, Mario Ribeiro e Roberto Macedo.

Há um dito popular que diz “antes tarde do que nunca”. Portanto, embora já se tenham passado mais de dois meses do falecimento de Douglass North, sinto-me reconfortado por ter feito este reconhecimento a um grande economista que tive o privilégio de conhecer por ocasião de sua visita ao Brasil para o lançamento do seu livro Custos de transação, instituições e desempenho econômico.

Referências e indicações bibliográficas

BUCHHOLZ, Todd G. Antigos e novos institucionalistas. Em Novas ideias de economistas mortos. Rio de Janeiro: Record, 2000, pp. 205-237.

CASTRO NEVES, Luiz Augusto. Incertezas brasileiras travam investimentos chineses. Entrevista à jornalista Monica Gugliano. Valor Econômico, caderno Eu & Fim de Semana, 15 de janeiro de 2016, p. 2.

GARCIA, Fernando e GOLDBAUM, Sergio. A nova economia institucional e o conceito de subdesenvolvimento. Em FUSFELD, Daniel R. A era do economista. Tradução de Fábio D. Waltenberg. São Paulo: Saraiva, 2001, Apêndice B, pp. 303 – 311.

MACHADO, Luiz Alberto. As mil e uma culpas do neoliberalismo.Revista de Economia & Relações Internacionais. São Paulo: FAAP, volume 3, número 5, julho de 2004, pp. 95 – 110.

MELLÃO NETO, João. O que realmente importa. O Estado de S. Paulo, 6 de janeiro de 2006, p. A 2.

MONTEIRO, Jorge Vianna. Economia & Política: instituições de estabilização econômica no Brasil. Rio de Janeiro: FGV Editora, 1997.

NÓBREGA, Maílson da. O futuro chegou. São Paulo: Globo, 2005.

NORTH, Douglass C. Custos de transação, instituições e desempenho econômico. Rio de Janeiro: Instituto Liberal, 1994.

______________ Empirical Studies in Institutional Change (Political Economy of Institutions and Decisions). Lee J. Alston (Editor), et al, 1996.

SADDI, Jairo e PINHEIRO, Armando Castelar. Direito, Economia e Mercados. Rio de Janeiro: Campus, 2005.

SANDRONI, Paulo. Dicionário de economia do século XXI. Rio de Janeiro: Record, 2005.

SENNA, José Júlio. Os parceiros do rei: herança cultural e desenvolvimento econômico no Brasil. Rio de Janeiro: Topbooks, 1995.

VEBLEN, Thorstein. A teoria da classe ociosa: um estudo econômico das instituições. Apresentação de Maria Hermínia Tavares de Almeida. Tradução de Olívia Krähenbühl. São Paulo: Abril Cultural, 1983 (Os Economistas).

VELIANOVSKI, Cento. A economia do direito e da lei: uma introdução. Rio de Janeiro: Instituto Liberal, 1994.

Referências e indicações webgráficas

http://nobelprize.org/economics/laureates/1993/north-autobio.html

http://www.eumed.net/cursecon/economistas/north.htm

http://cepa.newschool.edu/het/profiles/dnorth.htm

MACEDO, Roberto. Estratégia – crescimento econômico. O Estado de S. Paulo, 7 de janeiro de 2016. Disponível em http://opiniao.estadao.com.br/noticias/geral,estrategia—crescimento-economico,10000006380.

_______________ Cultura, instituições e crescimento econômico. Fundação Espaço Democrático, 19 de janeiro de 2016. Disponível em http://espacodemocratico.org.br/artigo/cultura-instituicoes-e-crescimento-economico/.

MACHADO, Luiz Alberto. Grandes Economistas – Douglass North e o neoinstitucionalismo. Disponível em http://www.ebah.com.br/content/ABAAAfD9wAK/vii-douglass-north.

NORTH, Douglass. Economic Performance through Time. Palestra realizada por ocasião do recebimento do Prêmio Nobel em 9 de dezembro de 1993. Disponível em inglês em http://nobelprize.org/economics/laureates/1993/north-lecture.html, e em espanhol em http://www.eumed.net/cursecon/textos/north-nobel.htm.

SALAMA, Bruno Meyerhof. Douglass North e a Lava Jato. Disponível em http://www.institutoliberal.org.br/blog/douglass-north-e-a-lava-jato/.